劉尚希:規(guī)范地方債要打破風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯
摘要: 劉尚希:規(guī)范地方債要打破風(fēng)險(xiǎn)“大鍋飯” □本報(bào)記者 趙靜揚(yáng) 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長劉尚希在接受中國證券報(bào)記者專訪時(shí)表示,解決地方債問題必須劃清
劉尚希:規(guī)范地方債要打破風(fēng)險(xiǎn)“大鍋飯”
□本報(bào)記者 趙靜揚(yáng)
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長劉尚希在接受中國證券報(bào)記者專訪時(shí)表示,解決地方債問題必須劃清風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任,對(duì)舉債主體要明確風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。對(duì)于省級(jí)政府發(fā)行地方債不能滿足融資需求的部分,可調(diào)整政府與市場邊界,由PPP(政府與社會(huì)資本合作)和企業(yè)債予以補(bǔ)充。養(yǎng)老金等追求低風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)收益要求不高、較有穩(wěn)定性的長期資金比較適合參與PPP項(xiàng)目,但政府應(yīng)提供穩(wěn)定可預(yù)期的政策環(huán)境,才能使PPP對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生更大吸引力。
地方債需劃清風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任
中國證券報(bào):今年國家出臺(tái)多項(xiàng)政策管理和規(guī)范地方債,接下來需注意哪些問題?
劉尚希:地方政府債務(wù)和地方政府性債務(wù)是兩個(gè)不同的概念。地方政府性債務(wù)通常包括四個(gè)方面,即確定的債務(wù)、不確定的債務(wù)、法定的債務(wù)和道義上的債務(wù)。一旦出現(xiàn)公共風(fēng)險(xiǎn)有可能引發(fā)公共危機(jī)時(shí),政府就負(fù)有道義上的債務(wù)。地方政府性債務(wù)涵蓋道義上的債務(wù),政府要加強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理,但目前責(zé)任主體的界定不清楚。
當(dāng)前利益“大鍋飯”已不存在,但仍存在風(fēng)險(xiǎn)“大鍋飯”。企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)嫁給銀行,銀行的風(fēng)險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)嫁給政府,下一級(jí)政府的風(fēng)險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)嫁給上一級(jí)政府,上一屆政府的風(fēng)險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)嫁給下一屆政府。風(fēng)險(xiǎn)“大鍋飯”涉及體制改革,需要?jiǎng)澢屣L(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。在任何主體借債時(shí),均要明確風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。
加強(qiáng)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的管理,要對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行甄別。對(duì)于地方政府來說,風(fēng)險(xiǎn)有多大,關(guān)鍵要看公共資源有多少,即要看資產(chǎn)負(fù)債表。從地方來看,最重要的是事權(quán)的劃分,中央做什么、地方做什么必須要搞清楚,否則地方支出責(zé)任過大,就不得不借貸。治理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)需要把地方政府的職能界定清楚,職能有多大,融資需求就有多大。沒有這個(gè)前提,防范化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)很難收到實(shí)效,甚至?xí)鸱醋饔?,引發(fā)其他更大的風(fēng)險(xiǎn)。
發(fā)行地方債涉及地方評(píng)級(jí)問題,但目前我國評(píng)級(jí)仍處于起步和探索階段,獨(dú)立的評(píng)估市場尚未形成。此外,目前地方債由政府負(fù)責(zé),但如何評(píng)估政府償還能力還沒有一套標(biāo)準(zhǔn)。要推進(jìn)我國信用評(píng)估的市場化建設(shè),評(píng)估方獨(dú)立并按照客觀公正的原則進(jìn)行評(píng)估。我國的信用評(píng)估剛起步,難以與發(fā)達(dá)國家相對(duì)成熟的評(píng)估市場進(jìn)行橫向比較,成長還需要一個(gè)過程。
投融資平臺(tái)是中國式PPP
中國證券報(bào):地方融資平臺(tái)未來的地位和作用將是怎樣的?
劉尚希:地方投融資平臺(tái)就是中國式的PPP,是政府和市場的一種有機(jī)結(jié)合?,F(xiàn)在的根本問題是不規(guī)范,政府與投融資平臺(tái)、投融資平臺(tái)與銀行、信托機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任界定不清楚。以城投債為例,城投公司是一個(gè)法律主體,有能力獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任,但它們通常在政府要求下投資項(xiàng)目并舉債,政府在其中毫無疑問應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。但問題是,企業(yè)和政府分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制沒有建立,各自預(yù)期承擔(dān)多少比例也不清楚,容易出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)“大鍋飯”,雙方都沒有避險(xiǎn)動(dòng)機(jī),風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)累積、擴(kuò)大。既不能把投融資平臺(tái)的所有債務(wù)都?xì)w為政府債務(wù),也不能完全撇清和政府的關(guān)系。那么,在什么條件下政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)救助責(zé)任,在什么情況下不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),必須做出明晰而權(quán)威的規(guī)定。
政府投融資平臺(tái)的一個(gè)重要作用是有利于控制政府風(fēng)險(xiǎn),因?yàn)樗菍L(fēng)險(xiǎn)集中在一個(gè)池子里。如果要有效控制地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),將風(fēng)險(xiǎn)集中起來而不是分散在各個(gè)部門和環(huán)節(jié)是一種有效的技術(shù)方法。這種作用沒有充分發(fā)揮出來?,F(xiàn)在投融資平臺(tái)要改造成為PPP的模式,最重要的一點(diǎn)是把風(fēng)險(xiǎn)控制在可以承受的范圍內(nèi)。風(fēng)險(xiǎn)有兩種,一種是客觀風(fēng)險(xiǎn),一種是主觀構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)。在金融領(lǐng)域,很多風(fēng)險(xiǎn)是主觀構(gòu)建的風(fēng)險(xiǎn)。如何處理和控制好這種主觀構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)值得深入研究。
新《預(yù)算法》規(guī)定,省一級(jí)政府可在全國人大授權(quán)額度內(nèi)發(fā)行地方債。在全國人大批準(zhǔn)額度下達(dá)之前,地方融資需求可以從其他方面想辦法,如國企可以發(fā)行企業(yè)債,但不能歸入政府債務(wù)。此外,可以采取PPP方式,社會(huì)資本與政府合作。事實(shí)上,中央批準(zhǔn)的額度是有限的,地方融資不是只有一條路,而應(yīng)該有多條路。一些城投公司作為具有公益性的國企,可以發(fā)行單純的企業(yè)債。
在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中,城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需求非常大。具體的融資需求要看各地規(guī)劃,如果規(guī)劃合理,將融資需求分?jǐn)偟礁鱾€(gè)年份,再考慮到承受能力和融資能力,就可以實(shí)現(xiàn)時(shí)間上的合理分擔(dān)。要推進(jìn)有序、高效率的城鎮(zhèn)化,不能僅在速度上下功夫,高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化比城鎮(zhèn)化速度更重要。
PPP關(guān)鍵是組織管理
中國證券報(bào):應(yīng)如何看待PPP的前景?
劉尚希:省級(jí)政府獲批發(fā)行的地方債肯定不能滿足全部融資需求,可以通過PPP、企業(yè)債等予以補(bǔ)充。PPP是政府融資的重要方式,需要非常高的管理水平,其復(fù)雜性不言而喻。PPP的適用范圍很廣,關(guān)鍵是如何組織和管理。PPP的推進(jìn)需要中長期規(guī)劃配合,否則很容易出問題。
PPP管理的復(fù)雜性體現(xiàn)在如何實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)分為宏觀和微觀兩個(gè)層面,宏觀層面包括城鎮(zhèn)化的規(guī)劃、城市建設(shè)的規(guī)劃、人口和產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃是否科學(xué)合理和可持續(xù),微觀層面包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營過程中可能出現(xiàn)的變化和風(fēng)險(xiǎn)。在某種意義上,PPP項(xiàng)目的管理就是風(fēng)險(xiǎn)的揭示過程,要把項(xiàng)目生命周期全過程中不同階段的風(fēng)險(xiǎn)揭示出來。
與過去相比,現(xiàn)在注重PPP立法,但具體如何立法仍然未定,到底是特許經(jīng)營法還是政府與企業(yè)合作法有待深入研究。當(dāng)然,PPP要一邊發(fā)展,一邊總結(jié)經(jīng)驗(yàn),反過來推動(dòng)立法。立法的核心是解決可預(yù)期問題,立法應(yīng)提供規(guī)則和確定性,既規(guī)范企業(yè)的行為,也規(guī)范政府的行為,雙方都有約束和保障。雙方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分享利益都有保障,合作才可能順暢。PPP的發(fā)展存在非常復(fù)雜的委托代理關(guān)系,財(cái)政而言也可能帶來“或有風(fēng)險(xiǎn)”,可能轉(zhuǎn)變成為政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如何有效鑒別、防控風(fēng)險(xiǎn),無論是在理論上還是在實(shí)際操作上仍有待探索。
責(zé)任編輯:wq
(原標(biāo)題:新華網(wǎng))
查看心情排行你看到此篇文章的感受是:
版權(quán)聲明:
1.凡本網(wǎng)注明“來源:駐馬店網(wǎng)”的所有作品,均為本網(wǎng)合法擁有版權(quán)或有權(quán)使用的作品,未經(jīng)本網(wǎng)書面授權(quán)不得轉(zhuǎn)載、摘編或利用其他方式使用上述作品。已經(jīng)本網(wǎng)授權(quán)使用作品的,應(yīng)在授權(quán)范圍內(nèi)使用,并注明“來源:駐馬店網(wǎng)”。任何組織、平臺(tái)和個(gè)人,不得侵犯本網(wǎng)應(yīng)有權(quán)益,否則,一經(jīng)發(fā)現(xiàn),本網(wǎng)將授權(quán)常年法律顧問予以追究侵權(quán)者的法律責(zé)任。
駐馬店日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)法律顧問單位:上海市匯業(yè)(武漢)律師事務(wù)所
首席法律顧問:馮程斌律師
2.凡本網(wǎng)注明“來源:XXX(非駐馬店網(wǎng))”的作品,均轉(zhuǎn)載自其他媒體,轉(zhuǎn)載目的在于傳遞更多信息,并不代表本網(wǎng)贊同其觀點(diǎn)和對(duì)其真實(shí)性負(fù)責(zé)。如其他個(gè)人、媒體、網(wǎng)站、團(tuán)體從本網(wǎng)下載使用,必須保留本網(wǎng)站注明的“稿件來源”,并自負(fù)相關(guān)法律責(zé)任,否則本網(wǎng)將追究其相關(guān)法律責(zé)任。
3.如果您發(fā)現(xiàn)本網(wǎng)站上有侵犯您的知識(shí)產(chǎn)權(quán)的作品,請(qǐng)與我們?nèi)〉寐?lián)系,我們會(huì)及時(shí)修改或刪除。