旅游界翹首以待的旅游法草案終于進(jìn)入全國人大常委會(huì)審議程序。據(jù)新華社、《法制日報(bào)》等媒體報(bào)道，草案對社會(huì)上反映最為強(qiáng)烈的旅游市場秩序混亂和旅游者維權(quán)困難等問題，進(jìn)行了必要規(guī)范。由此可見，該草案具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對性?；诖?，筆者認(rèn)為其重點(diǎn)規(guī)范的幾個(gè)方面此前雖在業(yè)內(nèi)外一定范圍內(nèi)討論多次，但待探討的問題仍然甚多，遠(yuǎn)未形成共識(shí)。旅游法草案需更廣泛地征求民意，要多謀慎斷，謹(jǐn)慎出臺(tái)。

　　“低于成本的價(jià)格”如何界定、由誰來鑒定

　　如針對“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”，草案規(guī)定“旅行社不得以低于成本的價(jià)格招徠、組織、接待旅游者”。

　　問題在于：為何“不得以低于成本的價(jià)格”經(jīng)營？旅游服務(wù)作為一種商品，在市場上進(jìn)行交易，作為市場的主體企業(yè)有權(quán)對自己的商品進(jìn)行定價(jià)，低不低于成本是這個(gè)企業(yè)自己的事情，“法律”有何權(quán)力干預(yù)？以正在進(jìn)行的“攜去”電商價(jià)格戰(zhàn)為例，攜程拿出“自由行返現(xiàn)金”、“一元接機(jī)”、“半價(jià)門票”、“租車首日0租金”四大殺手锏對付競爭對手，用優(yōu)惠手段吸引旅游消費(fèi)者，其中產(chǎn)品有可能會(huì)“低于成本價(jià)”，但若攜程沒有坑害消費(fèi)者，有什么理由規(guī)定“不得”？這里的關(guān)鍵是企業(yè)是否蒙騙消費(fèi)者。

　　“低于成本的價(jià)格”如何界定、由誰來鑒定？旅游服務(wù)一方面提供的是食住行游購?qiáng)实任镔|(zhì)性的硬服務(wù)，這方面大致可以界定價(jià)格；另一方面是接待過程中的非物質(zhì)性的軟服務(wù)，如人性化、個(gè)性化的細(xì)致服務(wù)，這方面的價(jià)格是難以量化的，如何界定？是否“低于成本的價(jià)格”，是由政府主管部門、行業(yè)組織還是獨(dú)立的第三方來界定？如由政府主管部門（旅游局或價(jià)格局）界定，這是倒退到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式；若是由行業(yè)組織界定，目前的旅游協(xié)會(huì)仍是政府主管部門附屬的準(zhǔn)官方機(jī)構(gòu)，由這樣的行業(yè)組織界定，仍是變相的行政審核。至于“獨(dú)立的第三方”，時(shí)下還沒有。

　　筆者認(rèn)為，問題的關(guān)鍵在于是否損害了旅游消費(fèi)者的權(quán)益。如果沒有損害，即使“低于成本的價(jià)格”，誰也不能干預(yù)；如果確有損害，就以《反不正當(dāng)競爭法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》懲處即可，但不能以“低于成本的價(jià)格”之名懲處。如果某個(gè)企業(yè)長期以“低于成本的價(jià)格”經(jīng)營，又沒有違法之舉，它肯定會(huì)倒閉，何用法律去懲處？就“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”中可能產(chǎn)生的蒙騙消費(fèi)者、損害游客權(quán)益，用懲治旅游消費(fèi)者權(quán)益的“倒逼法”去遏制非正常的惡性價(jià)格競爭，可能更合理、更有效。

　　“不得指定購物場所”能否行得通

　　又如針對強(qiáng)迫購物和另行付費(fèi)問題，草案規(guī)定“旅行社組織接待團(tuán)隊(duì)旅游不得指定購物場所，不得強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫購物，不得安排任何形式的另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目”。

　　這里“不得指定購物場所”實(shí)際上行不通。無論國內(nèi)還是國外、內(nèi)地還是港澳臺(tái)，都有政府有關(guān)部門審定或行業(yè)機(jī)構(gòu)推薦的購物商店，游客去那里比較放心或省力。讓游客自己去陌生的環(huán)境里找商店，同樣存在受騙上當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。“不得強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫購物”，如果旅游合同中規(guī)定購物場所和次數(shù)，算不算“強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫購物”、“不得安排任何形式的另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目”，也過于絕對。目前，出境旅游中都有“自費(fèi)項(xiàng)目”，有的很受部分游客歡迎，但另一部分游客不想?yún)⒓?。以筆者經(jīng)歷而言，對西班牙之旅中的觀看弗拉明戈舞自費(fèi)項(xiàng)目很滿意；觀看斗牛價(jià)格高出門票實(shí)際價(jià)格一倍以上，雖貴了些但省去了自己購票、交通的麻煩，還可以接受；在泰國去植物園“品嘗瓜果”、在希臘吃“海鮮大餐”，感覺完全是上當(dāng)受騙。這里的關(guān)鍵問題在于購物的次數(shù)是否任意增加、時(shí)間是否任意延長，對不購物的游客有無歧視性語言或行為，購物中有無假冒偽劣商品，安排另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目中價(jià)格是否透明、合理，有無欺客行為。

　　從“導(dǎo)游小費(fèi)”開刀能否解決旅游市場秩序紊亂的頑癥

　　再如草案規(guī)定“旅游經(jīng)營者及從業(yè)人員不得違法索取小費(fèi)”。

　　不知該草案如何界定“小費(fèi)”。筆者認(rèn)為，游客因服務(wù)滿意而自愿向?qū)в巍㈩I(lǐng)隊(duì)和其他服務(wù)人員支付小費(fèi)，是游客對服務(wù)者良好服務(wù)的一種認(rèn)定與酬謝。接受小費(fèi)是否合情、合理、合法，關(guān)鍵在于：游客對旅游服務(wù)是否滿意和游客支付小費(fèi)是否出于自愿。如游客對導(dǎo)游服務(wù)不滿意，而導(dǎo)游強(qiáng)行索取或變相強(qiáng)行索取小費(fèi)，則是不合情理的違規(guī)行為，但并非觸犯法律的犯罪行為。

　　目前，導(dǎo)游服務(wù)中存在的不正之風(fēng)并非“小費(fèi)”本身之過，而是導(dǎo)游沒有收入與其他社會(huì)保障，甚至要向旅行社支付“掛靠費(fèi)”、“人頭費(fèi)”乃至墊付接團(tuán)費(fèi)等的結(jié)果。從“導(dǎo)游小費(fèi)”開刀解決不了旅游市場秩序紊亂的頑癥。對專職導(dǎo)游，旅行社須與導(dǎo)游簽訂“基本工資＋上團(tuán)津貼＋法定險(xiǎn)金”形式的勞動(dòng)合同；對兼職導(dǎo)游，旅行社須與雇員簽訂帶團(tuán)薪酬與人身保險(xiǎn)的勞動(dòng)合同。至于導(dǎo)游可不可以接受小費(fèi)、如何接受小費(fèi)、何種情況下不得接受小費(fèi)，則在旅行社與游客簽訂的服務(wù)合同及與導(dǎo)游簽訂的勞動(dòng)合同中具體商定。政府主管部門可以規(guī)范小費(fèi)行為，但不必下令禁止小費(fèi)。國際通行的服務(wù)業(yè)“小費(fèi)”問題實(shí)在不宜列入旅游法。

　　一些過高的門票價(jià)格是既得利益者幕后推動(dòng)的結(jié)果

　　對于景區(qū)門票問題，草案規(guī)定，景區(qū)經(jīng)過主管部門批準(zhǔn)方可有償收取門票。利用公共資源開放的景區(qū)門票實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)。景區(qū)門票價(jià)格變動(dòng)應(yīng)提前6個(gè)月公布。

　　目前，利用公共資源開放的景區(qū)門票價(jià)格與我國城鄉(xiāng)居民的平均收入相比多數(shù)偏高，其原因并非沒有實(shí)行“政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)”，而恰恰是地方政府批準(zhǔn)或授意的結(jié)果。一些過高的門票價(jià)格及非正常提價(jià)也并不是用“景區(qū)門票價(jià)格變動(dòng)應(yīng)提前6個(gè)月公布”可以遏制的，是景區(qū)背后有關(guān)方面的既得利益者推動(dòng)的結(jié)果。景區(qū)門票價(jià)格變動(dòng)的公布時(shí)間不是問題的實(shí)質(zhì)，景區(qū)門票收入的使用是否公開、透明、合理，價(jià)格變動(dòng)的程序是否健全、公正才是問題的癥結(jié)，景區(qū)門票價(jià)格變動(dòng)的公布時(shí)間提前3個(gè)月還是6個(gè)月并不重要。

　　旅游法的制定理應(yīng)從根本上理順各類旅游相關(guān)利益者的關(guān)系

　　目前，我國旅游市場中的諸多頑疾由來已久，上述問題政府有關(guān)部門也曾出臺(tái)過不少管理?xiàng)l例、辦法和措施，還多次采取行政手段進(jìn)行“整頓”和“嚴(yán)打”，但一直收效甚微，“橫掃”過后諸多頑疾卷土重來，甚至愈演愈烈。當(dāng)某個(gè)行業(yè)中的某種消極因素長期存在、屢禁不止的時(shí)候，就要認(rèn)真探討產(chǎn)生此類現(xiàn)象的社會(huì)環(huán)境、行業(yè)規(guī)則和政府自身的行為。以人們常說的導(dǎo)游小費(fèi)而言，筆者認(rèn)為這種現(xiàn)象的產(chǎn)生正是一些組團(tuán)社與地接社之間的利益分割不正常，旅行社內(nèi)高管層與一線服務(wù)層之間分配不公的結(jié)果，也與導(dǎo)游人員的正常權(quán)益得不到保障有關(guān)。旅游行政主管部門三令五申發(fā)文要求旅行社與導(dǎo)游建立勞務(wù)合同，但在當(dāng)前條件下，這種“文件”基本行不通。

　　旅游作為一種大量、普遍的社會(huì)人群異地流動(dòng)，作為一個(gè)事關(guān)國計(jì)民生的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)與國民休閑的權(quán)利之一，其中牽涉到旅游管理者、經(jīng)營者、服務(wù)者、消費(fèi)者和旅游目的地居住者的權(quán)利與利益。旅游法的制定理應(yīng)從根本上理順各類旅游相關(guān)利益者的關(guān)系，矯正異化了的利益鏈條，縮小以至杜絕形成行業(yè)潛規(guī)則的土壤。

　　旅游法草案全文尚未公布，筆者的上述意見難免有失偏頗。希望旅游法的出臺(tái)不僅是在形式上規(guī)制旅游業(yè)的現(xiàn)存弊端，更要切實(shí)保障處于旅游服務(wù)鏈條末端的消費(fèi)者、服務(wù)者和居民的權(quán)益，同時(shí)，規(guī)范旅游管理者的行為與保障經(jīng)營者的正當(dāng)權(quán)益，這才是出臺(tái)旅游法的本意與保障旅游業(yè)健康發(fā)展的根本。